《通信短信息和語音呼叫服務管理規(guī)定（征求意見稿）》八大看點分析

2020年初的新冠疫情對社會及經(jīng)濟發(fā)展無疑帶來了巨大的挑戰(zhàn)，呼叫中心作為一個無接觸、高效率、有溫度的服務渠道給社會政務服務和市民的生活帶來了效率和便捷，在抗擊疫情及響應市民生活基礎服務等很多方面的需求上發(fā)揮了不可替代的作用。然而伴隨著其帶來的社會貢獻同時，是商業(yè)性短信及語音呼叫營銷給公民的生活安寧和個人信息及隱私保護帶來的現(xiàn)實威脅。

繼《加強呼叫中心業(yè)務管理的通知》（工信部[2020]第81號文）發(fā)布以來，關于商業(yè)性電話呼入行為，監(jiān)管部門再次重拳出擊，于2020年8月31日向社會公開發(fā)布了《通信短信息和語音呼叫服務管理規(guī)定（征求意見稿）》，顯示了遏制拔打騷擾電話及對公民隱私權（包括個人生活安寧權利）、個人信息保護和消費者主動選擇權的堅定決心。

《通信短信息和語音呼叫服務管理規(guī)定（征求意見稿）》（以下簡稱：新規(guī)）是工業(yè)和信息化部結合前期實踐經(jīng)驗，在《通信短信息服務管理規(guī)定》（工業(yè)和信息化部令第 31 號）（以下簡稱：原31號文）踐行多年的實踐基礎上，為進一步推動短信息服務和語音呼叫服務高質量發(fā)展、保護公民合法權益，對之重新進行修訂而成。除協(xié)同工信部[2020]第81號文一如既往地強調對騷擾電話的治理之外，同時比對了原31號文，新版《通信短信息和語音呼叫服務管理規(guī)定（征求意見稿）》有以下幾項政策調整及看點。

01

新規(guī)擴大了規(guī)范主體范圍，將呼叫中心等經(jīng)營者商業(yè)類語音呼叫行為及利用互聯(lián)網(wǎng)的商業(yè)類語音呼叫行為明確納入規(guī)范范圍。

近年來隨著呼叫中心和互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)的發(fā)展及迅猛成長勢頭，呼叫中心及互聯(lián)網(wǎng)提供的語音呼叫服務成為行業(yè)服務的重要形式之一，其與商業(yè)性市場行為的對接，一些缺少自律的企業(yè)，不僅僅利用短信息，更是利用語音呼叫的新形式進行商業(yè)推廣，從而獲利。處于監(jiān)管真空狀態(tài)的市場逐利行為，必然給公民個人生活的安寧及公民個人信息和隱私權保護帶來了不確定性及一定程序的威脅。
在這樣的背景下，將呼叫中心商業(yè)類語音呼叫行為及利用互聯(lián)網(wǎng)的商業(yè)性語音呼叫行為納明確納入規(guī)范主體范圍符合當前社會和行業(yè)發(fā)展趨勢，也與即將生效的《民法典》對公民個人隱私權、生活安寧和個人信息保護的法律價值取向相吻合。

02

在準入門檻上，新規(guī)嚴格要求碼號資源的管理，并對業(yè)務經(jīng)營者提供信息的真實性及信息更新備案提出了實質性要求。

相較于原31號文來說，新規(guī)對碼號資源的管理與使用以及對短信息服務提供者和語音呼叫服務提供者、業(yè)務經(jīng)營者的準入門檻提出了更高、更為嚴格的要求。如新規(guī)第七條增加規(guī)定了基礎電信業(yè)務經(jīng)營者除了應當準確記錄接入其網(wǎng)絡的短信息服務提供者和語音呼叫服務提供者的名稱、接入號碼、接入地點以外，對接入者的業(yè)務類別和聯(lián)系方式等信息也提出了明確的要求；同時要求其“如實提供相關信息，并在信息發(fā)生變更的10日內(nèi)予以更新”。
這體現(xiàn)了監(jiān)管部門在行業(yè)準入時，對短信息服務提供者和語音呼叫服務提供者經(jīng)營的業(yè)務類別的監(jiān)管控制和實時聯(lián)絡要求。因此，在新規(guī)即將出臺的規(guī)制背景下，基礎電信業(yè)務經(jīng)營者在實際審查操作過程中對以上兩項新增內(nèi)容也有了明確的審核義務，未經(jīng)相關的審核義務，可能會面臨著監(jiān)管部門的相關對應處罰措施，也促使基礎電信業(yè)務經(jīng)營者和相關接入者對自身經(jīng)營合規(guī)性的進一步自查，以獲得標準、合規(guī)的準入門檻條件。

同時，新規(guī)第九條也增加要求短信息服務提供者和語音呼叫服務提供者“不得擅自改變位長、用途和使用范圍，不得擅自變更、隱藏、冒用電信網(wǎng)碼號，不得發(fā)送缺少或者含有虛假、冒用發(fā)送端電信網(wǎng)碼號的短信息或語音呼叫”；將“未經(jīng)電信管理機構批準，不得擅自轉讓或者出租端口號”修訂為“不得擅自轉讓或者出租電信網(wǎng)碼號”。以上顯示出監(jiān)管部門將對碼號資源的管理將采取較之前更為嚴格的管制措施，對于市場上曾經(jīng)出現(xiàn)的濫用碼號資源、擾亂市場秩序的行為命令禁止，并對于碼號資源的轉讓與出租行為統(tǒng)一定性、一律禁止轉讓和出租，而將歷史上“電信管理機構批準”的轉讓與出租碼號資源的例外進行統(tǒng)一化處理，未來可能寄希望于打擦邊球的轉讓和出租碼號行為將成為歷史。

此外，明確增加了短信息服務提供者、語音呼叫服務提供者應當要求通過其服務發(fā)送短信或語音呼叫的組織和個人提供真實身份信息，并進行查驗和登記的規(guī)定；增加了對于其他經(jīng)營者，即利用短信息服務提供者、語音呼叫服務提供者提供服務的組織和個人，對其真實身份的驗證和查驗、登記的義務要求。這一方面增加了短信息服務提供者、語音呼叫服務提供者對自身市場商務行為和合作客戶的查驗要求，對于行業(yè)參與者的身份及信息真實性以及可能發(fā)生的后續(xù)市場侵權行為和違規(guī)操作行為提供監(jiān)管的可靠溯源；另一方面，對于各市場參與者、經(jīng)營者各方來說，無疑會增強行業(yè)和市場自律，對于經(jīng)營者及市場參與者各方自身的合規(guī)性自審提出了更高的規(guī)范要求。

03

在服務規(guī)范上，新規(guī)更加強調流程合規(guī)性的管控要求。

首先，對資費查詢方式的明確要求短信息服務提供者、語音呼叫服務提供者留存短信息服務及語音呼叫服務有關原始計費信息和相關信令信息，并要求向社會公開并提供便捷的查詢方式。
其次，對短信息服務提供者、語音呼叫服務提供者提供的格式條款提出限制性要求，要求重要內(nèi)容應在顯著位置予以標示，不得利用格式條款侵害用戶合法權益。這對沒有定價權和議價能力的用戶來說具有進步意義，體現(xiàn)了新規(guī)在用戶權利保護方面努力實現(xiàn)了消費者保護法及即將出臺的民法典的無縫對接。
最后，新規(guī)強調加強用戶投訴與舉報查處責任，注重及時向用戶反饋處理結果；明確經(jīng)營者建立投訴處理機制，縮短企業(yè)核查處理期限，強調投訴處置結果的呈現(xiàn)與反饋。

04

新規(guī)體現(xiàn)了對商業(yè)性短信息發(fā)送和商業(yè)性電話呼出的嚴格管理，大大限縮了經(jīng)營者及呼叫中心發(fā)出和撥打商業(yè)性信息和語音信息的合法性范圍。

首先，明確商業(yè)性短信息發(fā)送和商業(yè)性電話呼出的前提是用戶明確同意或請求的情況下的準許，其他情況一律禁止。新規(guī)該規(guī)定體現(xiàn)了治理“騷擾電話”的堅定決心以及努力與新民法典關于公民安寧權利保護的對接，具有進步意義。
其次，增加明確“用戶未明確同意的，視為拒絕”的限制性要求，明確用戶明確同意的舉證責任在經(jīng)營者一方。

再次，對基礎電信經(jīng)營者的技術措施及內(nèi)控措施保護提出明確要求，要求基礎電信業(yè)務經(jīng)營者應當建立預警監(jiān)測、大數(shù)據(jù)研判等機制，通過合同約定和技術手段等措施，防范未經(jīng)用戶同意或者請求發(fā)送的商業(yè)性短信息或撥打的商業(yè)性電話。

05

新規(guī)全面結合當前疫情背景專設章節(jié)細化突出公益性短信息的管理和發(fā)送要求。

第一，明確公益性短信息的統(tǒng)籌協(xié)調機構為電信管理機構。
第二，簡化了應急類公益性短信息的發(fā)送程序及審批要求；同時，對于應急類公益性短信息，情況緊急需要先行發(fā)送的，強調應急預案和機制的執(zhí)行及事后手續(xù)的補辦要求。
第三，增加了非應急類公益性短信息的發(fā)送審批及程序性要求，同時，明確了非應急類公益性短信息的內(nèi)容要求以及書面發(fā)送申請的程序。
第四，關于公益性短信息的發(fā)送強調注意公益性性質的同時，綜合考量用戶接收意愿、發(fā)送范圍等因素，電信管理機構在一定程度范圍內(nèi)享有協(xié)調的自由裁量權。
第五，明確了電信管理機構對于政府要求發(fā)送短信息的指令是否屬于公益性短信息形式的一定程度的認定權限及必要的說明；明確工作宣傳類短信息不納入電信管理機構協(xié)調發(fā)送范圍。
第六，取消了原31號文要求短信息服務提供者對于應急類公益性短信息的“免費“發(fā)送要求。

第七，新科技發(fā)展背景下，增加明確了通過互聯(lián)網(wǎng)信息服務發(fā)送具有短信息特征的公益性短信息，參照新規(guī)執(zhí)行。

06

在監(jiān)督管理上，新規(guī)較原31號文突出了監(jiān)管的實質審核要求，加強了監(jiān)管的力度和頻次。

首先，在監(jiān)督管理方面，新規(guī)將電信管理機構實施電信業(yè)務經(jīng)營許可以年檢形式提升為日常監(jiān)督檢查的形式，并強調將企業(yè)執(zhí)行相關規(guī)定的情況列入審查和考核的范疇。年檢核準的監(jiān)督管理形式將被日常督檢所取代，形式審查亦將被實質檢查所取代。
其次，新規(guī)將監(jiān)督管理形式由約談、入檔提升為行政處罰和列入失信名單、直接暫停業(yè)務。
最后，對于個人或組織違法發(fā)送或撥打語音，基礎電信業(yè)務經(jīng)營者移動通信轉售業(yè)務經(jīng)營者有權制止、限制提供新增通信資源或暫停相關業(yè)務。以上，監(jiān)管部門的監(jiān)管形式、力度與頻次隨著新規(guī)的出臺將不斷增加，對企業(yè)合規(guī)性要求將是個極大的挑戰(zhàn)。

07

“防騷擾”手段由鼓勵用戶主動選擇防騷擾來信到要求建立“謝絕來電平臺”、多主體統(tǒng)一協(xié)同提供全方位“防騷擾”保障服務。

原31號文鼓勵用戶自注選擇使用短信息安全應用軟件等適當?shù)陌踩雷o手段。新規(guī)不僅強調用戶自身的自我保護能力的提升，同時在“防騷擾”手段以及主體義務方面，強調對于處于監(jiān)管部門地位的工業(yè)和信息化部關于“謝絕來電”平臺建設的義務；基礎電信業(yè)務經(jīng)營者和移動通信轉售業(yè)務經(jīng)營者對于依托“謝絕來電”平臺提供“謝絕來電”服務要求，需要采取便捷有效的方式登記用戶關于商業(yè)性電話的接收意愿；同時，積極鼓勵移動智能終端制造商在移動智能終端為用戶提供快捷方便的短信息、語音呼叫防侵擾服務。綜合采取統(tǒng)一指導、統(tǒng)一平臺，多主體協(xié)同工作，尊重用戶意愿，為“防騷擾”提供全方位的保障。

08

較原31號文新規(guī)在法律責任一章，增加了處罰種類，加大了處罰力度和范圍，體現(xiàn)了最嚴格法律責任要求。

在法律責任方面，新規(guī)擴大了處罰范圍、增加處分形式和力度，體現(xiàn)了最嚴格法律責任要求。

首先，對于違反通信短信息和語音呼叫服務管理規(guī)定的行為，新規(guī)的處罰力度明顯提高，增加了吊銷電信業(yè)務經(jīng)營許可并回收相應碼號資源的處罰措施種類。

其次，對于可能受到處罰的違法行為的種類，新規(guī)較原31號文也增加了規(guī)定，如將利用未取得進網(wǎng)許可的電信設備發(fā)送短信或語音的行為和實施網(wǎng)絡安全法、電信條例規(guī)定的禁止性內(nèi)容行為均明確列入處罰行為中。對于電信業(yè)務經(jīng)營者、移動通信轉售業(yè)務經(jīng)營者發(fā)現(xiàn)違反規(guī)定而不制止或繼續(xù)提供服務的列入了處罰范圍，并規(guī)定限期改正、警告、處1萬元至3萬元的罰款和向社會公告。新規(guī)體現(xiàn)了對違法行為實行嚴懲重罰。

最后，新規(guī)還規(guī)定電信管理機構將對因違反本規(guī)定受到行政處罰的電信業(yè)務經(jīng)營者，依照法定程序納入電信業(yè)務經(jīng)營者不良名單或失信名單，大幅提高違法成本，引導電信業(yè)務產(chǎn)業(yè)鏈的經(jīng)營者規(guī)范化經(jīng)營。

伴隨著新規(guī)的出臺，其規(guī)定的嚴格的準入、規(guī)范要求、對商業(yè)有效行為的嚴格規(guī)制及嚴格法律責任承擔，對作為短信息和語音服務提供者的呼叫中心及相關業(yè)務經(jīng)營者來說，無疑面臨著巨大的挑戰(zhàn)。傳統(tǒng)的經(jīng)營模式已經(jīng)無法與新時期新的政策法律規(guī)定相匹配，挑戰(zhàn)與機遇并存，相關業(yè)務經(jīng)營者們必須試圖理解新規(guī)的規(guī)定，并在此前提下嚴格操作程序、規(guī)范經(jīng)營模式，完善合規(guī)流程，實現(xiàn)傳統(tǒng)商務模式轉型，才有可能在新規(guī)背景下取得更廣闊的發(fā)展天地，實現(xiàn)強者恒強。